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国家发改委基础产业司司长以战略思维看轨道交通万芳

发布时间:2020-02-14 12:41:06 阅读: 来源:手镯厂家

国家发改委基础产业司司长:以战略思维看轨道交通

轨道交通被称为 城市交通的主动脉 。在新一轮扩大内需投资中,轨道交通建设是一个突出的投资亮点。无论是建设规模,还是建设速度,我国的轨道交通发展目前都正在经历一个高速发展期。

我国已经成为世界上最大的城市轨道交通市场。

国家发展改革委基础产业司王庆云司长告诉《中国投资》:从国务院已经批准和即将批准的城市轨道交通规划来看,共涉及23个城市,2020年之前轨道交通投资规模将超过1万亿元。

如果按照过去国务院批准地铁建设的3项指标来衡量,即城市人口在300万以上,GDP在1000亿以上,地方财政一般预算收入100亿以上,轻轨的标准只要达到上述条件的60%即可,目前全国将近50个城市都具备了轨道交通的建设需求和条件。

发展城市轨道交通的综合效应相当可观:从短期看能够拉动固定资产投资,有利于克服国际金融危机对我国实体经济的影响,促进经济平稳较快发展;从长期看,则可以解决制约城市发展的交通拥堵和空气污染问题,有利于城市的可持续发展。

轨道交通在整个大交通体系中居于何种地位,我国轨道交通的发展任务是什么,发展中应遵循什么样的指导原则?近日,《中国投资》围绕城市轨道交通的一系列问题,专访了国家发展改革委基础产业司王庆云司长。

从大交通框架中看轨道交通

《中国投资》:轨道交通在整个大交通体系中处于何种地位?

王庆云:分析城市轨道交通的重要作用,必须放在整个大交通发展框架中去思考,用交通历史发展的眼光去考察,才能认识得更清楚。

交通运输发展到当代,铁路、公路、水运、民航、管道等5种运输方式的技术经济潜能差不多全部挖掘出来了,但并不代表已经用好了。交通运输在使用过程中必须满足4个条件,也就是解决技术上是否可行,经济上是否合理,能源、排放、污染等外界约束条件能否满足以及人们的嗜好问题。实际上,这4个条件决定了最终怎样发展交通运输的问题。从当代交通运输的发展实践来看,满足技术和经济条件都不是太大问题,如何发展更多是取决于外界约束条件和人们的嗜好。

不管哪一种交通运输方式,无非是解决人和货的运输问题。

解决人的问题主要有两方面:一个是大交通,承担着长距离的旅客运输任务;另一个是近距离的,在人流集聚比较多的城市内部和城市群内部,承担着人们的日常出行、通勤通商的运输任务。

解决货的问题,更多是取决于经济形态的变化和产业结构的调整。认识这一点非常重要,任何货物的交通设施,如果在经济形态发生重大变化之后,可能一夜之间变得毫无用处。目前我国铁路完成的货运量几乎有一半是煤炭,一旦以煤炭为主体的能源结构发生重大变化之后,比如说,在未来的时期电煤减少并能效提高,就会造成部分交通基础设施运力闲置和浪费的情况。所以,我们必须下大力气研究和判断每个阶段经济发展变化的趋势对交通运输的影响,才能在基础设施的生命周期曲线内尽可能地适应经济形态和产业结构的变化,并为将来的转变做好准备。

从我国货物运输情况来看,如果能把煤炭的交通基础设施和装备考虑好,货运基础设施的风险就将得到化解。换句话说,如果煤炭问题解决不好,随时都可能出现基础设施要么紧张、要么就浪费的情况。

为了控制好货物运输的风险问题,我们在发展交通基础设施的时候,一定要把握好两个倾向性的原则:第一是,煤炭这种大宗散货运输,一定要把握好未来能源结构调整的脉络。在这个大前提下,尽可能地用专业化的线路和设施去运输煤炭,即使将来运力过剩,也将其缩小在相对少的线路上。第二,一旦经济形态和产业结构发生变化,交通设施尽可能将客货兼顾,从客货混合的角度考虑基础设施建设问题。

随着经济发展,人民收入增长,生活水平提高,从运输需求的角度看,人们的交流次数要增加,交流距离也要增加,多年来我国一直都是这个趋势,西方发达国家也是这么走过来的。所以,我们并不担心客运线路会出现大的闲置,只不过可能会有时间超前和技术标准过高的问题。这时,为了化解风险,我们尽可能地把客运线路的超前部分和货物运输结合起来。尽可能用固本简末的方式建设交通基础设施,同时也尽可能将适宜与快速客运共线的货物统盘考虑,如将集装箱、零担货等 白货 放到以客为主的线路上,将煤炭等量大且集中的货物尽可能用专业化线路承运。这样,客和货的运输就兼顾起来了。

但是,交通运输最后总要有用户集聚的地方,就是以城市为中心,工业布局相对集中,人口比较密集。城市既是一个客源交流中心,又是货源消耗地,既是能源消耗大户,又是产生排放和污染的源头。因此,交通运输最终的矛盾和诸多的交通问题都集中到城市交通上了。

道理很简单,大交通是解决城市与城市之间的交流量问题,一旦大的骨架形成之后,所有衔接的部分都是在城市;城市的工业布局和人口最集中;为保证城市的生产和生活,必须保有大量的交通工具,又是污染源产生地。所以,城市交通的主要精力,除了要解决由诸多交通工具引起的交通问题外,还要解决人们生存环境的治理。

《中国投资》:交通运输最终的矛盾都集中到城市交通上。那么,如何解决城市交通问题?

王庆云:解决城市交通问题,不能等所有矛盾都积累完之后才去着手解决,而是必须在战略上提前重视,从现在开始就用一种战略思维提出一些解决问题的办法来。

从目前情况来看,处理好城市交通问题基本上包含3个方面:一是处理好大交通进城之后与城市交通之间的关系;二是在城市交通内部,处理好公共交通和非公共交通的关系;三是处理好公共交通自身的结构问题,关键是处理好地面汽车公交和轨道交通之间的关系。

《中国投资》:从第一个方面来说,大交通进城之后与城市交通如何衔接?思路是怎样的?

王庆云:从目前情况来看,处理好大交通与城市交通之间的关系是很困难的。

最关键的必须要有一个理念上的转变,就是:任何大交通进入到城市里,不能再给城市交通增添新的交通拥堵压力,而是要起到疏解和缓解城市交通的作用。这是一个最基本的理念。

就拿北京西客站来说,铁路客车到站后,成千上万的旅客要重新使用城市交通工具到达自己的目的地,这样就变成一个新的城市拥堵点,交通工具和人流的集聚都很难疏解,给城市交通造成了很大麻烦。

按照新的理念,大交通进城之后,首先要承担部分城市交通工具的功能。比如日本东京市内有2000多公里的轨道交通,其中地铁仅有200公里,而大铁路就有600多公里。

巴黎、伦敦、莫斯科、纽约也都是如此,不管是城市铁路、城际铁路或是大铁路进入城市后,马上就与城市轨道交通的功能一样去疏解人流,而不是在一个节点上把乘客全都放下来,然后由地面公共交通去疏解。这些国外城市的铁路甚至可以一直进入到城市中心,像城市交通一样把人流送到家门口附近。

解决大交通进城之后与城市交通的协调关系,不仅仅指铁路,对于民航也是一样。比如首都机场建成后,很多交通工具都应该深入到机场里面去。长途客车的问题,解决思路也是一样的。

从目前客流量构成来看,铁路问题是最集中的,是最容易造成城市交通死结的一个源头。

城市交通最苦恼的,就是单位时间内大家都在占用地面交通资源,矛盾就在这里。如果把交通资源占用率按时间分摊开,就不会拥挤了。

从铁路、民航、长途汽车等几种交通工具来看,如果铁路进城的矛盾解决好了,把这个大轨道交通作为城市交通一部分利用起来,城市交通的状况就会有一个很大的改善。

《中国投资》:我国铁路的未来趋势也是进入城市内部,让旅客在不同节点下车?

王庆云:目前,我们已经建立起这种新的理念。比如,未来当火车进入到北京西客站之后,下来一部分乘客,然后火车继续通过地下直径线开到北京站,再下来一部分乘客,将来还可以继续开到南站和北站。这样,铁路就相当于城市交通的一个环线,乘客可以选择在离目的地最近的站点分散下车。

现在新的理念已经有了,但做起来还需要一段过程。我们首先要做的,就是给城市添乱的大轨道交通必须运用新的理念,去想办法减少城市交通的负担。

《中国投资》:如何处理公共交通和非公共交通的关系?

王庆云:公共交通包括地面公交汽车和轨道交通。其中,轨道交通还包括轻轨、地铁、有轨电车。

非公共交通主要分为3种类型,包括小汽车、非机动车、步行。从北京的情况看,选择步行的比较多,非机动车的也不少。

从交通资源分配角度讲,非公共交通和公共交通之间应该有一个合理配置。城市交通更多应该是以公益性为主体的,要满足老百姓正常上班、上学等基本需求。这些需求到底是由公共交通来满足,还是由非公共交通来满足,衡量的标准就不是一个简单的供求关系问题,而更多是一个社会问题。

非公共交通这部分相对复杂一些,要给步行的和非机动车留有活动空间,剩下的就是机动车的空间。

关键问题是给机动车留有多少空间才是合适的,这不是一个简单的经济学问题,也不是一个简单的供求关系问题。当人类社会发展到一定水平之后,人们向往自由,追求个性化需求的满足,社会能否为他们提供自由和个性化需求的满足,实际上是一个社会经济学的问题。社会进步了,应该提供一些个性化的东西,比如现代化的交通工具要允许人家使用,还要给个人留有充分的自由空间。但是,我们也必须限定一个度,不能无限制地为机动车提供交通资源,要用能源、排放等外界约束条件去限制它。

把公共交通和非公共交通界定好之后,政府的主要精力放在公共交通。因为解决老百姓的衣食住行是政府的一项基本责任和义务。

事实上,解决好公共交通的问题,老百姓的衣食住行也就解决差不多了。因为在非公共交通领域,政府只要提供交通资源就可以了,不必提供交通工具。对于非公共交通的机动车,政府要限制一个交通资源,然后从政策上调节。而对于步行和非机动车,政府只需要提供合适的交通资源,他们自己就可以调节。

在目前情况下,根据中国的资源禀赋、人口状况以及环境承受能力,在非公共交通领域肯定是限制机动车,提倡人们步行,同时也给非机动车留有充分的交通资源。

《中国投资》:您刚才谈到,公共交通也有一个结构问题。如何处理轨道交通和地面汽车公交之间的关系?

王庆云:从城市交通来说,公共交通的问题更多是集中在到底是以轨道交通为主体,还是以地面公交汽车为主体。从发达国家的发展历程来看,当工业发展到一定阶段,人们的收入水平达到一定程度之后,特别是城市规模、人口规模、经济规模、产业集群、生产力布局状况达到一定规模之后,基本上都是以轨道交通为主体。

轨道交通适合于人流量大而且相对集中的方式。如果光是集中,而量不大,还是地面公交汽车更经济一些。

从我国目前情况来看,城市路面交通资源基本上都到了饱和状态。在公共交通领域,政府既要提供公共设施,又要提供交通工具,还要有一套管理的办法。这些事情都要由政府来做,是市场做不了的。在这种情况下,政府必须考虑一个最佳解决方式。从发达国家走过的道路来看,解决城市公共交通的基本框架是以轨道交通为主体的。

解决公共交通问题只有一个判断指标,就是这个城市的公共交通需求量与所对应的政府财政支付能力。公共交通供给的责任和义务都落在了政府身上,不可能用简单的供求关系去衡量,只能是有了需求之后,政府有多少钱去解决多少。

从这一点来分析,发达国家城市交通的演进过程殊途同归:只要城市相对有一定规模后,城市公共交通的网架都是以轨道交通为主的。

发展轨道交通应注重经济性

《中国投资》:轨道交通在满足城市公共交通需求方面,是否更加有效率一些?

王庆云:不简单是一个效率问题。解决城市交通的问题,实际上就是要解决老百姓的出行需求。城市老百姓出行的特点是,每天都有两三个小时的早高峰和晚高峰,波峰和波谷之间相差很大。建设公共交通基础设施,必须要根据这个特点去规划好。

实际上,当一个城市达到一定规模之后,单纯依靠地面公交汽车解决大容量人流运输,不是不能解决,但它是不经济的。在交通高峰期,只有地面公交汽车,交通拥堵就会很厉害。

最佳的解决办法,就是把大容量的轨道交通作为公共交通主力,地面交通资源则主要是由非公共交通来使用。地面公共交通更多是围绕着轨道交通的站点,去为后者疏散人流。这样,轨道交通和地面公交汽车的功能就分开了。人流量大的时候,只有这么分工才是最经济的。

另外,轨道交通的动力主要是用电。电的污染排放可以在电厂集中处理,而使用化石燃料的汽车污染排放大,处理又很困难。从环保角度讲,轨道交通造成的污染更容易处理,而且发电厂的污染都是在城市之外,但使用化石燃料的汽车直接贴近老百姓,所排放的污染直接损害城市居民的健康。

发展轨道交通,运输能力、经济性和环境保护等几个问题可以得到统一处理。国际上已经形成共识,轨道交通是解决城市拥堵、减少城市污染的一个好办法,未来城市公共交通框架以轨道交通为主是最好的。

《中国投资》:您前面谈到,轨道交通还包括地铁、轻轨和有轨电车。那么,城市发展轨道交通的时候应该选择哪一种?

王庆云:地铁、轻轨、有轨电车这3种轨道交通方式又有一个结构问题。我认为,这是一个经济学的问题,更多应该侧重于技术经济的比较上。在容量和能力都一样的情况下,选用地铁就是比较奢侈的。如果从经济学角度算不过来账,非要建设地铁,那就是不讲科学。

我们提倡,城市轨道交通更多要考虑经济上的适用性,最好是不要奢侈。发展地铁要慎重,首先应该考虑在地面上建设;地面上不行了,人多的地方可以考虑高架,线路进入市中心再钻到地下去。确实需要解决地面交通任务的,也不妨考虑采用有轨电车。目前,纽约、墨尔本、日内瓦等国外城市,包括我国的大连,有轨电车的运行情况都非常好。

《中国投资》:三者的经济性比较差别有多大?

王庆云:在造价上的差异比较悬殊。目前,没有5亿元修不了一公里地铁,轻轨大约只要2亿元,而有轨电车也就是2000-3000万。

从大连市开往金石滩的轻轨,1公里造价只有5000多万,造得非常好,运营情况也很好。

《中国投资》:运行速度是否一个重要的考量指标?

王庆云:在速度上,地铁和轻轨是一样的,几乎没什么差别。只是有轨电车在城市路面上跑,不可能让它跑那么快,每小时40-50公里就足够了。

因地铁的站间距很短,大都在1-2公里,跑太快也没有必要。速度不是轨道交通的主要问题,更重要的是在单位时间内把更多的乘客疏散出去。

去年我乘坐北京地铁8号线去 鸟巢 看了两次体育比赛,对地铁强大的疏散作用体会很深。 鸟巢 旁边还有 水立方 和其他场馆,比赛结束时间都差不多,一下子涌出了十几万人流量,像流水一样往下走。但是,来一辆地铁,坐满人走了,马上又来一辆,十几万人很快就疏散了。

发展轨道交通3项指导原则

《中国投资》:我国轨道交通发展是否比较滞后?是否可以考虑超前发展?

王庆云:总体上我国交通设施都落后,轨道交通也不例外。只是近几年我国城市化进程开始提速后,反映出来的这方面矛盾比较尖锐一点。

从另一个角度讲,交通作为基础类产业,是支撑整个社会经济的一个门类,它本身就是服务型的。当然,社会经济发展阶段的不同,要求的服务水平亦不同。

目前,我国的轨道交通进入到一个比较成熟的阶段了。大家都认为,社会经济发展到现在的水平,公共交通需求应该用轨道交通方式去满足。近几年,城市汽车化进程加快,造成了交通拥堵、空气污染以及不能准时上下班的困扰,人们渴望发展轨道交通。可以说,社会上对于发展轨道交通已经形成了一种良好的氛围。

从国务院已经批准和即将批准的城市轨道交通规划来看,一共涉及23个城市,基本上在2020年之前我国轨道交通投资规模将超过1万亿元。目前,这些城市的地面交通资源都已经相当饱和了。

按照过去国务院批准城市轨道交通的3个指标来衡量,目前已经有越来越多的城市开始满足轨道交通的建设需求和条件了。

《中国投资》:各个城市发展轨道交通应遵循哪些重要指导原则?

王庆云:在总体上来说,我国轨道交通应该遵循3个原则:

第一,是与城市整体规划相适应的轨道交通网络。整个轨道交通的布局网相当重要,它是解决公共交通的结构问题,决定着将来地面交通如何为轨道交通服务的问题。如果搞不好,就会出现轨道交通归轨道交通、地面交通归地面交通的情况,难以发挥充分的能力。

第二,是近期要建设的轨道交通线路,一定要选择在交通需求非常大的地方。轨道交通建成之后,需要政府有财力支撑它,才能发挥一定的效应。与创造财富的大交通不一样,轨道交通完全是公益性的东西,只要满足老百姓的需求就可以了,不能过于追求超前。超前是一种奢侈。

第三,从目前开始,就着手解决轨道交通的内部结构问题,考虑好先建轻轨,地铁,还是普通轨道交通的问题。

简而言之,先要把轨道交通的大布局规划好,然后把流量大的线路确定下来,最后即使是流量大的线路,也要采用适当的轨道交通方式。

量力而行,尽力而为

《中国投资》:发展城市轨道交通目前有哪些导向性的政策措施?

王庆云:发展城市轨道交通的政策措施,目前主要有6个方面:

第一,从规划入手,做好大的布局规划。轨道交通要与城市总体规划相衔接,还要与城市的发展阶段相衔接。而且,要把前面谈到的发展城市轨道交通的新理念,融入到城市的总体发展中。

第二,地方政府要加大轨道交通投入。轨道交通是公共交通的一部分,地方政府要承担公益性的责任和义务。

第三,各地应该量力而行,同时又要尽力而为。地方政府不能一味地为了追求轨道交通而轨道交通,要根据当地财政实力,在发展轨道交通总体指导思想的指导下,可以分阶段实施建设,该用简易的先用简易的。

比如,在近期财力不足的情况下,可以采用BRT(Bus Rapid Tran-sit 公交车捷运系统)方式。作为轨道交通的一个过渡手段,BRT方式也能疏解高峰时期的交通问题。

第四,发展城市轨道交通也可以采用商业化运作方式,但是,地方政府要充分认识到这种方式的后遗症,可能涉及 交叉补贴 、 堤内损失堤外补 的问题。

第五,轨道交通的建设、运营和管理,应该更多地采取市场化的操作办法。政府自己去管理的成本太高了。政府投资以后,可以通过招标方式选择为政府承担责任和义务的责任人。我们所期望的是,政府花最少的钱选用效率最高的公司去管理和运营。

第六,鼓励国产化。通过发展城市轨道交通,带动我们民族工业的发展。在技术上要自主创新,要适应中国国情。在设备上要赶快落地,目前国家提出70%的国产化率要求,将来还要提高。国产化率越高,造价就会越低。

《中国投资》:在政府财政能力不足的情况下,运用一些金融杠杆筹集城市轨道交通建设资金,长远来说是好事还是坏事?

王庆云:近几年,地方政府利用银行贷款方式发展城市轨道交通的比较多。实际上,贷款是一种不得已的办法,不宜过多提倡。贷款模式终归是现代人花钱,让后代人去还款。尽管发展轨道交通是好事,但是靠贷款建设给后代人留下了麻烦。

采取市场化运作方式不是不可以,但一定要立足于轨道交通的公益性。即使是短期资金不足,也尽可能少用市场化资金去建设。因为市场化资金投入越多,将来政府的负担就越重,最后压力只能分摊在老百姓身上。

对于城市轨道交通这种公益性事业,一个大原则是政府有多少钱就干多少事,尽可能少使用政府以外的财力。

当然还有一些特殊情况,如果这一地区确实需要发展城市轨道交通,又有很强的财政支付能力,比如深圳,也可以做一些市场化尝试。

目前一些地区,政府引入社会资本建设轨道交通,又把地铁和轻轨沿线土地开发交给社会资本,后者开发房地产来保障投资回报率。这是一种典型的 交叉补贴 的办法。市场经济的运作方式最忌讳的就是 交叉补贴 ,最后公益的融入到市场里,市场的又融入到公益里,不知道政府该干什么事,最后很难处理。

查阅:已获批28个城市的轨道交通线路规划详解图(更新中)查阅:2012年全国各省市城市轨道交通项目概览(更新中)查阅:城市轨道交通中标企业

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